PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y PRINCIPIOS DEL DEBIDO PROCESO EN EL CONTEXTO ECUATORIANO
ADMINISTRATIVE SANCTIONING PROCEDURE AND DUE PROCESS PRINCIPLES IN THE ECUADORIAN CONTEXT
Juan José Peralta Fernández1*
1 Docente de la carrera Derecho, Facultad de Ciencias Sociales, Humanísticas y de la Educación, Universidad Estatal del Sur de Manabí, Jipijapa, Manabí, Ecuador. ORCID: https://orcid.org/0009-0002-8035-1873. Correo: [email protected]
Jossenka Isabel Marín Quijije2
2 Universidad San Gregorio de Portoviejo, Portoviejo, Manabí, Ecuador. ORCID: https://orcid.org/0009-0005-2024-1594. Correo: [email protected]
Cristian Javier Plua Vinces3
3 Universidad San Gregorio de Portoviejo, Portoviejo, Manabí, Ecuador. ORCID: https://orcid.org/0009-0005-7455-4166. Correo: [email protected]
Francisco Javier Verduga Arteaga4
4 Docente de la carrera Derecho, Facultad de Ciencias Sociales, Humanísticas y de la Educación, Universidad Estatal del Sur de Manabí, Jipijapa, Manabí, Ecuador. ORCID: https://orcid.org/0009-0004-0500-8877. Correo: [email protected]
* Autor para correspondencia: [email protected]
Resumen
El procedimiento administrativo sancionador constituye una de las manifestaciones más sensibles del ejercicio del poder público, pues en él convergen la potestad punitiva del Estado y la tutela de los derechos fundamentales de los administrados. En el Ecuador, el modelo constitucional vigente desde 2008 exige que toda actuación administrativa observe estrictamente los principios del debido proceso. Este artículo analiza, desde una perspectiva teórica, normativa y jurisprudencial, la configuración del debido proceso dentro del procedimiento sancionador, a la luz del Código Orgánico Administrativo (COA) y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. El mismo se desarrolla en el marco del proyecto de investigación de la carrera de Derecho de la Universidad Estatal del Sur de Manabí, denominado “Educación legal a través de emisoras radiales e internet”. La metodología utilizada es cualitativa, documental y analítica, basada en revisión doctrinaria, legal y jurisprudencial. Los resultados muestran avances significativos en la construcción de un sistema garantista, aunque persisten desafíos en relación con la motivación, la proporcionalidad y la correcta distribución de la carga probatoria. Se concluye que fortalecer la cultura administrativa y consolidar estándares de actuación es esencial para garantizar la protección efectiva de derechos.
Palabras clave: debido proceso; procedimiento administrativo sancionador; motivación; proporcionalidad; garantías administrativas; Ecuador; COA
Abstract
The administrative sanctioning procedure constitutes one of the most sensitive expressions of the exercise of public power, as it involves both the State’s punitive authority and the protection of the fundamental rights of individuals subject to administrative control. In Ecuador, the constitutional model in force since 2008 requires that all administrative actions strictly observe the principles of due process. This article analyzes, from a theoretical, legal, and jurisprudential perspective, the configuration of due process within the sanctioning procedure, in light of the Organic Administrative Code (COA) and the jurisprudence of the Constitutional Court. The methodology applied is qualitative, documentary, and analytical, based on the review of doctrine, legislation, and relevant jurisprudence. It is developed within the framework of the research project of the Law program at the Universidad Estatal del Sur de Manabí entitled “Legal education through radio broadcasting and the internet.”. The results show significant progress in the construction of a rights-based administrative system, although challenges remain regarding motivation, proportionality, and the proper allocation of the burden of proof. It is concluded that strengthening administrative culture and consolidating performance standards are essential to ensure effective protection of rights.
Keywords: due process; administrative sanctioning procedure; reasoning; proportionality; administrative guarantees; Ecuador; COA
Fecha de recibido: 22/11/2025
Fecha de aceptado: 20/02/2026
Fecha de publicado: 10/03/2026
Introducción
El procedimiento administrativo sancionador ocupa un lugar central en la relación entre la Administración Pública y los ciudadanos, pues constituye el instrumento mediante el cual el Estado ejerce su potestad punitiva frente a posibles infracciones cometidas en el ámbito administrativo. A través de este procedimiento se determina la existencia de conductas antijurídicas y, de comprobarse, se imponen sanciones que pueden afectar no solo los derechos subjetivos, sino también los intereses económicos, la estabilidad jurídica y la reputación de las personas naturales o jurídicas involucradas. De esta manera, el procedimiento sancionador adquiere una trascendencia que supera la mera actuación burocrática, convirtiéndose en un espacio donde se pone a prueba la vigencia real del modelo de Estado de derecho y la capacidad institucional para garantizar la tutela efectiva de derechos.
En consecuencia, la exigencia de garantizar el debido proceso no es una formalidad accesoria, sino un componente estructural del ejercicio legítimo del poder público. Un procedimiento sancionador que no respeta garantías básicas como la notificación adecuada, la participación efectiva del administrado, la posibilidad de aportar y controvertir pruebas, o la resolución motivada se convierte en un mecanismo potencialmente arbitrario, erosionando la confianza ciudadana y debilitando la legitimidad de la Administración. Por ello, el debido proceso opera como un límite constitucional indispensable que asegura que la autoridad sancionadora actúe dentro de parámetros de racionalidad, transparencia y justicia.
La Constitución ecuatoriana reafirma este enfoque al consagrar el debido proceso como un derecho transversal aplicable a “toda clase de procedimientos” (art. 76), lo que incluye de manera explícita a los procedimientos administrativos sancionadores. Este mandato constitucional supone que la Administración Pública no puede imponer sanciones sin observar rigurosamente los principios de legalidad, proporcionalidad, presunción de inocencia, derecho a la defensa y motivación. Asimismo, exige que los ciudadanos cuenten con mecanismos idóneos para impugnar las decisiones que consideren violatorias de sus derechos.
El Código Orgánico Administrativo (COA), vigente desde 2018, representa un hito en la evolución del derecho administrativo ecuatoriano, al sistematizar de manera integral las reglas aplicables al procedimiento administrativo. Por primera vez, se consolidan en un cuerpo normativo único las garantías fundamentales que deben observarse en cualquier actuación administrativa sancionadora, incluyendo la obligación de notificar adecuadamente el inicio del procedimiento, el derecho del administrado a presentar pruebas y argumentos, la imparcialidad en la fase instructora, la motivación exhaustiva de las decisiones y la posibilidad de interponer recursos administrativos. De este modo, el COA establece una base normativa sólida orientada a evitar la discrecionalidad y a fortalecer la seguridad jurídica.
Sin embargo, pese a estos avances normativos significativos, la praxis administrativa revela que la aplicación de estas garantías continúa presentando desafíos. En particular, se observan deficiencias recurrentes en la motivación de los actos sancionadores, ya sea por falta de fundamentación fáctica o por ausencia de una adecuada valoración de la prueba. También persisten problemas relacionados con la proporcionalidad de las sanciones, pues en ocasiones no se justifica la idoneidad o la necesidad de la medida impuesta. Estas dificultades evidencian la brecha entre el modelo garantista previsto en la Constitución y el COA, y las prácticas efectivas de las entidades administrativas encargadas de ejercer la potestad sancionadora.
En este contexto, el presente trabajo busca comprender de manera integral cómo se estructuran y aplican los principios del debido proceso en el procedimiento administrativo sancionador ecuatoriano. Para ello, se adopta un enfoque normativo, doctrinario y jurisprudencial que permite examinar tanto la letra de la ley como su interpretación y aplicación por parte de la administración y de los órganos de control. Este análisis resulta fundamental para identificar fortalezas, debilidades y desafíos en la consolidación de un modelo sancionador respetuoso de los derechos fundamentales y acorde con los estándares de un Estado constitucional de derechos y justicia.
El marco teórico se organiza en tres ejes fundamentales que permiten comprender de manera articulada el funcionamiento del procedimiento administrativo sancionador dentro del Estado ecuatoriano: (1) el concepto y la naturaleza jurídica del procedimiento administrativo sancionador, destacando su carácter derivado del ius puniendi estatal; (2) los principios del debido proceso y su evolución histórica en el ámbito administrativo, desde sus raíces en el derecho penal hasta su consolidación como garantía transversal en los Estados constitucionales contemporáneos; y (3) la relación entre la potestad sancionadora y el modelo de Estado constitucional adoptado en la Constitución de 2008, que exige que toda actuación administrativa se someta a estándares estrictos de juridicidad, proporcionalidad y respeto a derechos fundamentales.
Concepto de procedimiento administrativo sancionador
El procedimiento administrativo sancionador constituye el conjunto de actos coordinados mediante los cuales la Administración investiga, determina y sanciona la eventual comisión de una infracción administrativa. No se trata de un trámite accesorio, sino de un mecanismo formalizado que opera como límite y garantía frente a la potestad sancionadora del Estado. En este sentido, su estructura responde a un orden lógico y a etapas claramente definidas, pues solo mediante un procedimiento ordenado es posible evitar decisiones arbitrarias y asegurar que las sanciones se impongan dentro del marco legal.
García de Enterría y Fernández (2008) sostienen que este procedimiento es una "manifestación del ius puniendi estatal en sede administrativa”, lo que evidencia que la Administración no sanciona en virtud de una potestad aislada, sino como parte del poder punitivo general del Estado. De esta afirmación se desprende que los límites que rigen el derecho penal legalidad, proporcionalidad, culpabilidad, presunción de inocencia son aplicables también al ámbito administrativo.
En el contexto latinoamericano, la doctrina coincide en que el procedimiento sancionador presenta dos características principales:
La Administración no puede actuar libremente ni imponer sanciones sin observar las etapas previstas normativamente. La regulación es un mecanismo de control que evita decisiones arbitrarias y garantiza que el administrado conozca de manera anticipada el procedimiento y sus derechos.
Debido a que el Estado puede afectar la esfera jurídica del administrado, el procedimiento debe sujetarse estrictamente a principios como el debido proceso, la legalidad y el derecho a la defensa.
Autores como Parejo Alfonso (2012) y Santamaría Pastor (2010) destacan que la potestad sancionadora administrativa no es autónoma, sino que está subordinada a los mismos principios que rigen el derecho penal, pues ambos son manifestaciones del ius puniendi. Por ello, la Administración no puede actuar con estándares inferiores ni justificar decisiones con criterios meramente discrecionales. El respeto a las garantías constitucionales se convierte así en una condición de legitimidad del ejercicio sancionador.
La evolución del debido proceso en el ámbito administrativo
El debido proceso es una garantía fundamental cuya interpretación y alcance han evolucionado a lo largo del tiempo. Aunque inicialmente surgió como un límite al poder punitivo en el ámbito penal, progresivamente se ha extendido hacia todas las manifestaciones del poder público, incluyendo la actuación administrativa.
Esta evolución puede comprenderse a través de cuatro etapas:
1. Garantías procesales clásicas del derecho penal
El debido proceso se asoció en sus orígenes con la necesidad de limitar abusos estatales en procesos penales. Conceptos como defensa, imparcialidad, presunción de inocencia y carga probatoria del Estado fueron concebidos para equilibrar la relación entre individuo y autoridad.
2. Aplicación del debido proceso en sede administrativa
Con el incremento de la actividad administrativa y el surgimiento de sanciones no penales, la doctrina comenzó a señalar que estas garantías debían también aplicarse en procedimientos no judiciales. La Administración dejó de ser vista únicamente como órgano gestor y pasó a ser un actor que podía restringir derechos, por lo que era indispensable someterla a límites claros.
3. Expansión del control jurisdiccional
A medida que los tribunales empezaron a revisar decisiones administrativas, se consolidó la idea de que los actos sancionadores debían estar plenamente motivados, documentados y sustentados en prueba suficiente. La revisión judicial se convirtió en un mecanismo esencial para evitar arbitrariedad.
4. Constitucionalización del derecho administrativo sancionador
Finalmente, el debido proceso se incorporó como un mandato constitucional transversal aplicable a “toda clase de procedimientos”. Esto implica que la Administración debe actuar no solo mediante normas legales, sino conforme a parámetros constitucionales que priorizan derechos fundamentales.
En el caso ecuatoriano, esta evolución se refleja claramente en el artículo 76 de la Constitución, que dispone que el debido proceso es exigible en cualquier procedimiento capaz de afectar derechos. Con ello, la Administración no solo debe aplicar la ley, sino también respetar principios estructurales que garantizan imparcialidad, racionalidad y justicia en sus actuaciones.
Principios del debido proceso aplicados al procedimiento sancionador
Los principios del debido proceso constituyen el núcleo garantista del procedimiento sancionador. Actúan como límites al poder punitivo estatal y como derechos subjetivos del administrado.
Los más relevantes son los siguientes:
Legalidad
El principio de legalidad exige que toda sanción tenga fundamento en una norma previa, expresa y clara. La Administración no puede sancionar por analogía, costumbre o interpretaciones extensivas. La finalidad del principio es evitar arbitrariedad y asegurar certeza jurídica respecto de las conductas sancionables.
Presunción de inocencia
Este principio protege al administrado frente a imputaciones infundadas, exigiendo que la Administración demuestre plenamente la existencia de la infracción. Si persiste duda razonable, debe resolverse en favor del administrado. Además, impide imponer medidas que tengan carácter sancionatorio antes de la resolución definitiva.
Derecho a la defensa
El derecho a la defensa comprende un conjunto de garantías mínimas orientadas a asegurar la participación real y efectiva del administrado. Estas incluyen:
Su finalidad es equilibrar la posición de poder entre el Estado y el administrado.
Motivación
La motivación no solo es un requisito formal, sino una exigencia sustancial. La decisión debe explicar por qué los hechos se consideran probados, cómo se valoran las pruebas, qué normas resultan aplicables y por qué la sanción seleccionada es la adecuada. Como señala Santamaría Pastor (2010), una motivación insuficiente equivale a un acto arbitrario.
Proporcionalidad
El principio de proporcionalidad impide que la sanción exceda la gravedad de la infracción. Supone analizar si la medida es idónea, necesaria y equilibrada. Una sanción desproporcionada afecta la legitimidad del procedimiento y contradice la finalidad correctiva de la potestad sancionadora.
Potestad sancionadora en el Estado constitucional ecuatoriano
En el Ecuador, la potestad sancionadora se ejerce dentro del marco de un Estado constitucional de derechos, donde el poder público no puede actuar al margen de la Constitución. El artículo 226 establece el principio de juridicidad, que obliga a todas las autoridades a actuar dentro de sus competencias y conforme al ordenamiento jurídico.
Esto implica que el ejercicio sancionador debe:
En un Estado constitucional, la potestad sancionadora no se entiende como un privilegio de la Administración, sino como una herramienta sujeta a estrictos límites que deben proteger la dignidad, los derechos y la seguridad jurídica de las personas.
Materiales y métodos
La investigación se desarrolló mediante un enfoque cualitativo y una metodología documental y analítica, fundamentada en:
Fuentes utilizadas
Técnicas aplicadas
Tabla 1. Esquema metodológico.
|
Etapa |
Actividad |
Objetivo |
Resultados esperados |
|
Recolección documental |
Búsqueda de leyes, sentencias y doctrina |
Obtener material relevante |
Corpus normativo–jurídico confiable |
|
Análisis jurídico |
Contraste entre teoría y normativa |
Identificar congruencias y vacíos |
Definir principios aplicables |
|
Sistematización |
Organización por categorías analíticas |
Clarificar conceptos clave |
Marco teórico coherente |
|
Discusión |
Relación entre hallazgos y contexto ecuatoriano |
Interpretar resultados |
Conclusiones fundamentadas |
Fuente: elaboración propia.
Resultados y discusión
De la revisión normativa, doctrinaria y jurisprudencial se identificaron cuatro hallazgos principales que permiten comprender el estado actual del procedimiento administrativo sancionador en el Ecuador, así como los desafíos que aún subsisten para consolidar un modelo plenamente garantista.
La estructura del procedimiento sancionador en el COA es coherente con estándares constitucionales
El Código Orgánico Administrativo (COA) establece un procedimiento sancionador sistemático y ordenado, compuesto por etapas claramente definidas:
Esta secuencia se ajusta a los estándares del artículo 76 de la Constitución, que exige procedimientos racionales, transparentes y respetuosos del debido proceso. La existencia de etapas diferenciadas promueve la imparcialidad, la previsibilidad y la participación activa del administrado.
Sin embargo, la práctica administrativa evidencia que la falta de una notificación adecuada continúa siendo una de las principales causas de nulidad de los actos sancionadores. En numerosos casos, las entidades públicas no describen con claridad los hechos imputados, no adjuntan elementos probatorios o notifican en direcciones incorrectas, limitando el ejercicio oportuno del derecho de defensa. De igual forma, aunque el COA exige motivaciones completas y estructuradas, muchas resoluciones se limitan a transcribir normas o a describir hechos sin una valoración jurídica detallada. Estos problemas ponen de manifiesto la brecha existente entre la normativa y su aplicación real en la administración pública.
La motivación es la garantía más vulnerada en la práctica administrativa
La motivación se ha convertido en una de las garantías más frecuentemente vulneradas dentro de los procedimientos administrativos sancionadores. A pesar de que el marco jurídico ecuatoriano establece que toda decisión debe estar debidamente fundamentada, la experiencia demuestra que este requisito es con frecuencia incumplido. Las sentencias jurisprudenciales como las identificadas por la doctrina han evidenciado reiteradamente que numerosos actos sancionadores deben ser anulados debido a la insuficiencia o ausencia de motivación.
Entre los defectos más comunes se encuentran:
Estas deficiencias muestran que, aunque el COA dispone de reglas claras, existe un déficit en la formación técnica de los funcionarios públicos, particularmente en el razonamiento jurídico, la redacción de actos administrativos y la valoración de pruebas. Ello afecta la calidad de las decisiones y, en última instancia, genera un aumento de litigiosidad, carga judicial y desconfianza en la actuación administrativa.
La presunción de inocencia no siempre se respeta correctamente
La presunción de inocencia, aunque constitucionalmente reconocida, enfrenta dificultades en su aplicación práctica. En varios procedimientos sancionadores especialmente en el ámbito municipal y de autoridades locales se observa una tendencia a invertir la carga probatoria, exigiendo al administrado demostrar que no cometió la infracción. Este fenómeno se presenta con mayor frecuencia en procesos de control urbano, permisos municipales, tránsito, medio ambiente y espectáculos públicos.
La inversión de la carga probatoria genera graves vulneraciones al debido proceso, pues desconoce el mandato constitucional según el cual es la Administración quien debe demostrar la existencia de la infracción mediante pruebas suficientes, pertinentes y legalmente obtenidas. Adicionalmente, se evidencia que en muchos casos las autoridades administrativas presumen la veracidad absoluta de informes técnicos, partes policiales o actas de inspección, sin permitir que el administrado los contradiga o cuestione, lo cual limita el ejercicio efectivo del derecho a la defensa.
Este problema evidencia no solo fallas técnicas, sino también una cultura administrativa que prioriza la imposición de sanciones sobre la garantía de derechos, lo que resulta incompatible con el modelo de Estado constitucional de derechos adoptado en 2008.
Persisten desafíos sobre la proporcionalidad y razonabilidad de las sanciones
Otro de los hallazgos relevantes es la dificultad de aplicar adecuadamente el principio de proporcionalidad. Aunque el COA establece que toda sanción debe ser proporcional a la gravedad de la infracción, en la práctica se observan situaciones problemáticas, tales como:
Estas falencias tienen múltiples consecuencias: aumento de controversias, presentación de recursos administrativos y judiciales, nulidad de actos administrativos y, sobre todo, pérdida de confianza ciudadana en la Administración Pública.
El desgaste institucional generado por sanciones desproporcionadas demuestra que, a pesar de la claridad normativa, aún subsiste un desafío importante: construir una cultura administrativa orientada al respeto de derechos y a la aplicación equilibrada de la potestad sancionadora.
Conclusiones
El procedimiento administrativo sancionador en el Ecuador se encuentra regulado principalmente por el Código Orgánico Administrativo (COA), normativa que establece un marco jurídico orientado a garantizar el respeto de los principios del debido proceso dentro de la actuación administrativa. Este sistema normativo se encuentra además alineado con los principios y garantías consagrados en la Constitución de la República, los cuales obligan a la administración pública a ejercer su potestad sancionadora bajo criterios de legalidad, proporcionalidad, motivación y respeto a los derechos de los administrados.
En este contexto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional del Ecuador desempeña un papel fundamental como mecanismo de control y corrección de las actuaciones administrativas, al establecer criterios interpretativos que buscan asegurar la protección efectiva de los derechos fundamentales frente al ejercicio del poder sancionador del Estado. A través de sus decisiones, la Corte ha contribuido a delimitar el alcance de las garantías del debido proceso dentro de la función administrativa, fortaleciendo el carácter garantista del sistema jurídico.
No obstante, el análisis de la práctica administrativa evidencia que una de las garantías más frecuentemente vulneradas en los procedimientos sancionadores es la motivación de los actos administrativos. En numerosos casos se observan resoluciones que presentan insuficiencia argumentativa, falta de valoración adecuada de las pruebas o razonamientos jurídicos incompletos, lo cual compromete la legitimidad de la decisión administrativa y puede derivar en la vulneración de derechos fundamentales.
Esta situación pone de manifiesto la necesidad de fortalecer la formación técnica y jurídica de los funcionarios públicos encargados de la tramitación y resolución de procedimientos administrativos sancionadores. Un adecuado conocimiento de los principios del derecho administrativo y de las garantías del debido proceso resulta indispensable para asegurar decisiones debidamente fundamentadas y jurídicamente sólidas.
Para consolidar un enfoque verdaderamente garantista dentro del ejercicio de la potestad sancionadora de la administración pública, resulta necesario mejorar la calidad de los procesos de instrucción administrativa, realizar una valoración rigurosa y objetiva de los medios probatorios, y aplicar criterios de proporcionalidad en la determinación de las sanciones. Estos elementos contribuyen a garantizar que las decisiones administrativas se adopten con base en criterios jurídicos claros y respetuosos de los derechos de los ciudadanos.
En este sentido, se recomienda promover el fortalecimiento de una cultura institucional de juridicidad y respeto al debido proceso, implementar protocolos internos que orienten la adecuada motivación de los actos administrativos y fomentar programas permanentes de capacitación en materia de derecho administrativo sancionador, con el fin de mejorar la calidad de las decisiones administrativas y fortalecer la confianza de los ciudadanos en la administración pública.
Referencias
Agudo Zamora, A. (2017). “El derecho administrativo sancionador en el Estado constitucional”. Revista de Derecho Público.
Basave, A. (2014). Garantías procesales en el derecho administrativo sancionador. UNAM.
Cano, J. (2019). “La motivación en el procedimiento administrativo sancionador”. Revista Jurídica de la Universidad de La Habana.
Cassagne, J. C. (2011). Derecho Administrativo. Tomo II. Abeledo Perrot.
Código Orgánico Administrativo (2017).
Constitución de la República del Ecuador (2008).
De la Puente, M. (2014). Derecho Administrativo Sancionador. Palestra Editores.
Defensoría del Pueblo del Ecuador (2018). Informe Anual sobre Derechos y Garantías Administrativas.
García de Enterría, E., & Fernández, T. R. (2008). Curso de Derecho Administrativo. Civitas.
López Benítez, M. (2015). El debido proceso administrativo. Universidad Externado de Colombia.
Martín Rebollo, L. (2016). Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos.
Mora, J. (2016). “Principios del ius puniendi y su aplicación en el derecho administrativo sancionador”. Revista Derecho & Sociedad.
Parejo Alfonso, L. (2012). Lecciones de Derecho Administrativo. Marcial Pons.
Ponce Jaramillo, J. (2019). Manual de Derecho Administrativo ecuatoriano. Ediciones Legales.
Rebollo Puig, M., & Izquierdo Carrasco, M. (2013). Tratado de Derecho Administrativo Sancionador. Tirant lo Blanch.
Rincón, A. (2018). “Garantías del debido proceso en el ámbito administrativo latinoamericano”. Revista Iberoamericana de Derecho Administrativo.
Rubio Llorente, F. (2009). La Constitución y el poder disciplinario del Estado. CEPC.
Santamaría Pastor, J. A. (2010). Principios de Derecho Administrativo General. Iustel.
SERCOP (2020). Guía de procedimientos administrativos y sancionatorios en la contratación pública.